Preporuke za realizaciju mjera iz dinamičkih planova za poglavlja 23 i 24
Crna Gora u kontinuitetu realizuje aktivnosti koje su vezane za ispunjavanje e prioriteta u poglavljima 23 i 24, ali sa promjenjivom dinamikom i uz veoma ograničen napredak. U ovom izvještaju su predstavljeni podaci koji se odnose na rezultate koji su ostvareni u periodu mart – septembar 2022. godine, ali uz sagledavanje šireg konteksta i faktora koji su doveli do ograničenog napretka i koji i dalje presudno određuju dinamiku ispunjenja prelaznih mjerila u navedenim pregovaračkim poglavljima. Izveštaj koji je pred vama je pripremljen u okviru projekta “Vox populi – do boljih izbora” i ima za cilj da doprinese utvrđivanju stanja i procjeni napretka koji je Crna Gora ostvarila u pogledu reforme pravosuđa i unaprijeđenja sistema zaštite temeljnih ljudskih prava. Izvještaj prati realizaciju obaveza iz dinamičkih planova za poglavlja 23 i 24, u skladu sa usvojenim ciljevima, mjerama i indikatorima učinka koji su u njima sadržani. Izvještaj je dostupan OVDJE.
Proteklih godina Crna Gora je ostvarila određene značajne pomake na planu reforme pravosuđa i jačanja pravosudne saradnje u građanskim i krivičnim stvarima. Ostvareni pomaci obuhvataju rješavanje zaostalih predmeta, uspostavljanje samostalnih pravosudnih profesija, automatizaciju određenih radnih procesa u pravosuđu, usklađivanje prakse sudova u Crnoj Gori sa praksom Evropskog suda za ljudska prava, na temelju afirmacije pravilne primjene zakonskih propisa u pravosudnoj praksi.
Prema zvaničnim Vladinim izvještajima, Crna Gora je ispunila većinu privremenih mjerila (od ukupno 83 zadatih u poglavljima 23 i 24) i uspostavila početni bilans rezultata u pogledu krivičnih istraga i krivičnog gonjenja u predmetima korupcije na visokom nivou, kao i u oblasti finansijskih istraga, sprečavanja pranja novca i privremenog oduzimanja imovine stečene kriminalnom djelatnošću.
Jednoglasnim imenovanjem novog vršioca dužnosti Vrhovnog državnog tužioca od strane Tužilačkog savjeta, te imenovanjem novog Glavnog specijalnog tužioca i imenovanjem 11 sudija Vrhovnog suda, napravljen je dodatni pozitivan iskorak u pravcu realizacije ciljeva i mjera vezanih za pregovaračka poglavlja 23 i 24.
Sa ciljem racionalizacije rada radnih grupa za poglavlja 23 i 24, izrađena je uporedna analiza preporuka iz radnih dokumenata za poglavlja 23 i 24. U konsultacijama sa članovima radnih grupa izrađeni su fokusirani dinamički planovi sa konkretnim rokovima za svaku preporuku i prioritet, s konačnim ciljem da se implementiraju preostala privremena mjerila u navedenim poglavljima.
Usvojen je i objavljen Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme pravosuđa za 2022. godinu. Međutim, u izvještajima Evropske komisije se navodi da je Crna Gora i dalje umjereno spremna da primjenjuje pravnu tekovinu EU (acquis) i evropske standarde u oblasti pravosuđa i temeljnih prava. implementacija ključnih reformi u pravosuđu stagnira već duži vremenski period. Potrebna je odlučujuća politička posvećenost da bi se odblokirali važni segmenti reformi koje još uvijek nisu izvršene.29 Kapaciteti Sudskog i Tužilačkog savjeta za sprovođenje nadležnosti koje su im povjerene zakonima su vrlo ograničeni.
Najmanji pomaci su ostvareni na planu postizanja pune nezavisnosti i nepristrasnosti pravosuđa. Pravni okvir koji garantuje nezavisnost pravosuđa je uspostavljen, međutim, pravosuđe je i dalje podložno političkom uticaju. Evropska komisija je ocijenila da tek treba ispuniti preporuke Venecijanske komisije iz 2021. godine vezane za izmjene i dopune Zakona o državnom tužilaštvu, posebno u odnosu na imenovanje uglednih pravnika dvotrećinskom većinom Tužilačkog savjeta,kako bi se umanjili rizici od pretjeranog političkog uticaja na ovo tijelo.Transparentnost sistema ocjenjivanja je upitna, kao i objektivni i konzistentni pristup ocjenjivanju. Kapaciteti Sudskog i Tužilačkog savjeta za sprovođenje nadležnosti koje su im povjerene zakonima ostaju ograničeni, uprkos brojnim aktivnostima koje su preduzimane poslednjih godina na ovom planu.
Odsustvo konstruktivnog političkog dijela između ključnih nosilaca reformskih procesa u Crnoj Gori uslovilo je i sporiju dinamiku realizacije prioriteta dinamičkih planova za poglavlja 23 i 24, uključujući u kontekstu imenovanja novog Vrhovnog državnog tužioca, članova Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika i sudija Ustavnog suda Crne Gore. Rezultati reformi i dalje su ograničeni, naročito bilans ostvarenih rezultata u oblasti odgovornosti u pravosuđu. I dalje postoji ozbiljna zabrinutost u pogledu kapaciteta Sudskog, odnosno Tužilačkog savjeta. Ustavni sud trenutno radi sa troje od sedam sudija; u toku je procedura izbora novih sudija Ustavnog suda od strane Skupštine Crne Gore. Još uvijek se čeka i na imenovanje Vrhovnog državnog tužioca u punom mandatu, kao i na izbor još troje članova Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika.
Povjerenje građana u nezavisnost pravosuđa je i dalje u visokom procentu negativno, sa primjetnom tendencijom pada povjerenja u prethodnim godinama i njegove relativne konsolidacije u 2022. godini. Rezultati istraživanja javnog mnjenja, realizovanog u junu 2022. godine od strane CEDEM-a, na uzorku od 1026 ispitanika, pokazuju da sudstvo bilježi postotak povjerenja od 35,5% u odnosu na decembar 2021. godine, a državno tužilaštvo 32,8%. Prema podacima Vlade i sudstva, pravosudni informacioni sistem (PRIS) je u funkciji u svim sudovima, ali su podaci do kojih smo došli pokazali da se ne koristi uvijek za slučajnu dodjelu predmeta. Takođe, statistički podaci o radu pravosuđa koji se dobijaju putem pravosudnog informacionog sistema nisu pouzdani.
Rezultati monitoringa i analize sprovednih za potrebe izrade ovog izvještaja su pokazali da je u odnosu na 11 aktivnosti koje su predviđene Dinamičkim planom za poglavlje 23, u potpunosti realizovana samo jedna aktivnost koja se odnosi na usvajanje Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme pravosuđa za 2022. godinu. Djelimično je realizovano 8 aktivnosti koje su uglavnom normativne prirode, dok su nerealizovane 2 aktivnosti, koje se odnose na izradu Analize ispunjenja ostalih preporuka Venecijanske komisije i racionalizaciju pravosudne mreže. Opšta ocjena realizacije Dinamičkog plana je stoga u načelu negativna, uz puno uvažavanje faktora koji su doveli do ograničenog napretka u realizaciji postavljenih ciljeva i prioritet, a koji nisu u potpunosti zavisili od nosilaca aktivnosti, već od ukupnog političkog i institucionalnog ambijenta u Crnoj Gori.
Kada je u pitanju Dinamički plan za poglavlje 24, Crna Gora je nastavila da ostvaruje dobre rezultate na polju međunarodne pravosudne saradnje, jačanjem normativnog okvira i saradnje sa agencijama i mrežama EU. Nedostaje proaktivniji pristup jačanja regionalne saradnje u dijelu unapređenja postojećih i potpisivanju bilateralnih ugovora sa državama regiona, a sa kojima još uvijek nijesu potpisani.
U nastavku je iznijet predlog određenih preporuka vezanih za realizacije mjera iz dinamičkih planova za poglavlja 23 i 24, uz odgovarajuće metodološke napomene koje se tiču kvaliteta planova i načina izvještavanja o njihovoj realizaciji:
- Jačanje političkog dijaloga i političke volje za sprovođenje svih potrebnih reformskih
koraka ostaje conditio sine qua non za postizanje daljih rezultata u ovoj oblasti, posebno u
kontekstu preostalih imenovanja u pravosuđu – Vrhovnog državnog tužioca u punom
mandatu, sudija Ustavnog suda i članova Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika.
- Garantovani obim nezavisnosti u pravosuđu mora biti praćen adekvatnim mehanizmima
odgovornosti, koje treba obezbijediti kroz dosljednu i efektivnu primjenu pravila o
disciplinskoj odgovornosti i postupku razrešenja sudija i državnih tužilaca, te kontinuirano
praćenje poštovanja etičkog kodeksa i sprovođenje dodatnih aktivnosti vezanih za
profesionalno ocjenjivanje sudija i državnih tužilaca. Osim toga, neophodno je dalje
razvijati sudsku praksu tumačenja disciplinskih pravila i podizati svijest o značaju
pravosudne etike među sudijama i državnim tužiocima, u skladu sa evropskim standardima
u ovoj oblasti.
- Sa ciljem vođenja adekvatne kadrovske politike u pravosuđu, neophodan je strateški
pristup upravljanju resursima, uključujući kroz decentralizovano finansijsko upravljanje na
nivou sudova i državnih tužilaštava.
- Pokazati proaktivniji pristup jačanju regionalne saradnje kroz unapređenje postojećih
bilateralnih ugovora i usaglašavanja i potpisivanja ugovora sa državama regiona sa kojima
nijesu potpisani.
- Neophodno je obezbjediti kontinuitet i održivost saradnje i komunikacije sa organizacijama
civilnog društva koje prate reformu pravosuđa u Crnoj Gori, ne samo sa strukovnim
udruženjima sudija i državnih tužilaca i u odnosu na sve aktivnosti koje se tiču sprovođenja
akcionih planova za poglavlja 23 i 24.
- Kada su u pitanju izvještaji o realizaciji dinamičkih/akcionih planova za poglavlja 23 i 24,
isti često operišu ocjenom „realizuje se u kontinuitetu“, što je metodološki vrlo
problematično posebno ukoliko se takva ocjena odnosi na mjere koje se ponavljaju u
višegodišnjem periodu, jer onda nije moguće sagledati progres po godinama, odnosno
izvesti zaključak o efektima primjene strateških mjera u određenom vremenskom periodu.
- Osim toga, zapažanja o nedostacima ili postignutim rezultatima su često data paušalno,
bez analitične procjene zasnovane na činjenicama i adekvatnim izvorima verifikacije.
Potencijalni problem sadašnjeg načina izvještavanja u kojem se uglavnom prenose dopisi
i informacije dobijene od obveznika primjene mjera i aktivnosti i iste se ređaju hronološki,
ali bez kvalitativne, temeljnije analize napredovanja u reformi sistema pravosuđa, odnosno
mehanizama pravosudne saradnje.
- S prethodnim u vezi, potrebno je vršiti sveobuhvatne analize mehanizama praćenja i
evaluacije reformskih procesa u poglavljima 23 i 24, posebno detaljno analizirati razloge
koji su doveli do izostanka rezultata u određenim oblastima. Neophodno je da izvještaji
institucija budu jasni i vezani za indikatore rezultata. Kada je riječ o aktivnostima koje se
realizuju u kontinuitetu, uputno je izbjegavati korišćenje formulacija, poput „nije bilo
aktivnosti“, jer to onemogućava sagledavanje ostvarenog napretka. Umjesto toga, uputno
je navesti preciznije (periodične) rokove za njihovu realizaciju i navesti razloge zbog kojih
planirana aktivnosti nije realizovana.
- Dinamički planovi za poglavlja 23 i 24, kao i izvještaji o njihovoj realizaciji treba da budu
dostupni na internet stranicama nadležnih institucija kao bi se obezbijedila transparentnost
u njihovoj primjeni. Neophodna je adekvatnija koordinacija između svih nadležnih
institucija, kako bi se omogućilo da svaki od resora preuzima odgovarajuće korake kako bi
se obezbijedila planirana dinamika realizacije usvojenih akcionih planova. Osim toga,
neophodno je obezbijediti da način izvještavanja i prikazivanja rezultata bude usaglašen i
jedinstven, kako bi se mogla efikasnije vršiti kontrola nad sprovođenjem aktivnosti i
ocjenjivati njihovi efekti.
