Objavljena pravna analiza “Zaštita prava manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica u Crnoj Gori”
Poštovanje osnovnih ljudskih prava i zaštita nacionalnih manjina predstavljaju osnovne faktore stabilnosti i socio-ekonomski razvoj svake države. Princip poštovanja posebnosti unutar jedinstva i jedinstva unutar različitosti, definisan je na nivou Evropske unije kao jasan integracijski uslov, kroz koji se manifestuje stepen zaštite prava manjina i očuvanja njihovog identiteta, a samim tim i stepen razvijenosti demokratije u jednoj državi.
Prema Ustavu, Crna Gora predstavlja građansku, ekološku državu socijalne pravde, u kojoj žive različite etničke grupe karakteristične po svom identitetu, kulturi, religiji i umjetničkom nasleđu. Uprkos razlikama koje postoje između ovih etničkih grupa, te činjenici da nijedna etnička grupa ne čini većinu stanovništva, Crna Gora je razvila model koegzistencije zasnovan na opštoj međuetničkoj toleranciji i ustavnim garancijama zaštite prava manjina.
Ipak, takva etnička heterogenost, uz različitosti u vjerskom, rodnom, političkom i drugom smislu, nosi određenu opasnost od konflikta i utiče na postojanje diskriminatorskih stavova i praksi koje mogu dezavuisati primjenu usvojenih zakonskih standarda i ugroziti politički i društveni konsenzus o suštinskim pitanjima vezanim za demokratski razvoj zemlje. Stoga su kontinuirano praćenje fenomena diskriminacije i percepcije stepena diskriminacije prema različitim osnovama, te praćenje implementacije propisa i procjena njihovog uticaja na stvaranje ravnopravnog društva neodvojivi dio manjinske politike.
Imajući navedeno u vidu, CEDEM redovno sprovodi istraživanja kojima nastoji da ukaže na određene pomake na političkom, pravnom i društvenom planu, ali i na perzistentne izazove i nedostatke koji utiču na zaštitu prava manjinskih naroda i manjinskih nacionalnih zajednica. Istraživanje koje je CEDEM sproveo u okviru navedenog projekta obuhvatilo je sljedeće segmente: a) analizu domaćeg pravnog okvira za zaštitu prava manjinskih naroda i manjinskih nacionalnih zajednica, uz osvrt na međunarodno-pravna dokumenta i uporednu praksu; b) sekundarnu analizu podataka putem koje su postavljene nove hipoteze na osnovu istih skupova podataka; i c) meta analizu koja je kombinovala i sintetizovala različite međusobno nezavisne studije, integrišući njihove rezultate u zajednički, jedinstveni rezultat. Metodološki ciljevi i instrumenti su bili postavljeni tako da pružaju odgovarajući obim podataka u relevantnim oblastima kako bi istraživanje imalo epistemološku valjanost.
Relevantni indikatori korišćeni za potrebe istraživanja pokazuju da je položaj manjinskih naroda i zajednica poboljšan (kako kada je riječ o kvantitativnim pokazateljima, tako i u odnosu na implementaciju mjera nadležnih institucija), ali da i dalje postoje normativno-pravni nedostaci koji se odnose na realizaciju politike multietničnosti i multikulturalizma, kao i problemi u ostvarivanju ustavom zagarantovanih prava. Tu se, prije svega misli na odsustvo zakonskih rješenja kojima se razrađuje primjena mjera afirmativne akcije, posebno u oblasti političke reprezentacije romske zajednice, kao jedne od brojčano najmanjih, ali socijalno i ekonomski najugroženijih manjinskih zajednica u Crnoj Gori.
Naime, u normativno-političkom smislu, Crna Gora preduzima napore na planu uspostavljanja normativno-pravnog okvira za zaštitu prava manjina i sprovođenje politike multikulturalizma. Relevantan pravni okvir se sastoji od međunarodnih sporazuma, Ustava koji garantuje zaštitu prava i sloboda manjinskih naroda i drugih manjinskih nacionalnih zajednica i seta zakonskih propisa u pojedinim oblastima: zdravstvu, obrazovanju, socijalnoj i dječjoj zaštiti, stanovanju.
Ustav sadrži i odredbu o supremaciji i neposrednoj primjeni međunarodno-pravnih normi u odnosu na domaće zakonodavstvo. Pri tome, treba istaći da u međunarodnim dokumentima postoje brojne odredbe koje se odnose na manjine, ali ne i opšteprihvaćeni međunarodni standardi, niti univerzalna pravila prema kojima se jasno regulišu prava manjina, osim zabrane diskriminacije i uopšteno formulisanog prava na očuvanje etničko-vjerskog identiteta. Kada je u pitanju zaštita manjinskih prava u okviru EU, norme koje se odnose na ovu oblast ljudskih prava nemaju svoje direktno uporište u zakonodavstvu EU, što postavlja određene limite u procjeni stepena ostvarivanja tih prava, posebno u zemljama koje teže članstvu u Uniji.
Iako prilikom analize nisu uočeni veći pravni nedostaci, odnosno kolizija sa međunarodnim standardima, već više potreba da se određeni ustavno – pravni koncepti i garancije operacionalizuju i konkretizuju kroz odgovarajuće zakonske norme, istraživanje na terenu je ukazalo na potrebu efikasnije primjene manjinskih politika u praksi. Razlozi za to su višestruki: nedorečenost/neodređenost formulacija određenih pravnih standarda, društveno kulturni ambijent u kojem se manjinska politika sprovodi, ali i uticaj ekonomskih faktora, te efekat pojedinačnih karakteristika građana na etničko distanciranje.
Statistički podaci koji obezbjeđuju podatke na nivou opština, a koji su takođe analizirani u toku istraživanja pružili su dodatni pogled na faktore koji utiču na etničku distancu. Za ovu svrhu je korišćen tzv. intraklasni koeficijent korelacije koji je pokazao da opštine, kao specifične sredine, imaju snažan efekat na etničko distanciranje. Radi dobijanja validnih podataka, svaki indikator je kontrolisan putem ključnih demografskih varijabli, korišćenjem hijerarhiskog linearnog modeliranja. Prema dobijenim podacima, opštine koje odlikuje najviši stepen etničkog distanicranja su Plav, Šavnik, Andrijevica i Berane.
Ovaj efekat je najizraženiji kada je riječ o etničkom distanciranju prema onima koji se izjašnjavaju kao Srbi, tačnije, gotovo 25% distanciranja u odnosu na ovu etničku grupu zavisi od opštine u kojoj ljudi žive, a ne od njihovih ličnih karakteristika. Visok procenat u ovom pogledu je zabilježen i kada je riječ o Crnogorcima, dok je u vezi sa Albancima i Romima utvrđeno da ni jedna opštinska karakteristika ne utiče na stepen etničkog distanciranja prema pripadnicima ovih manjinskih zajednica. Kada je riječ o etničkom distanciranju prema Hrvatima, zaključeno je da povećanje kulturnog kapitala u opštini može očekivano dovesti do smanjenja etničke distance prema pripadnicima ove zajednice. Indikativno, porast ekonomski aktivnog stanovništva po opštinama smanjuje etničko distanciranje prema Crnogorcima i Srbima, ali ga povećava u odnosu na Bošnjake i Muslimane.
U drugom dijelu istraživanja je sprovedena kvalitativna analiza sadržaja 54 objavljena dokumenta koji su za temu imali nacionalne manjine i pitanja diskriminacije. Ukupna ekstenzija ovog materijala je obuhvatila preko 1200 stranica različitog formata, iz kojih je primjenom procedure otvorenog kodiranja dobijeno 20 fokusiranih kodova.
Najveći dio narativa koji se tiču prava manjina tiče se zapravo, zaštite manjina. U samom narativu o zaštiti prava manjina, najčešće se govori generalno o pravima koje manjine imaju, te o konvencijama na kojima treba insistirati kako bi se ta prava poštovala.
Analiza dostupnih izvještaja i materijala ukazala je na normativne pomake u pogledu zaštite od diskriminacije, ali i sa stanovišta primjene Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina. Naime, Savjetodavni odbor je konstatovao opšti napredak u zakonodavnom i institucionalizovanom smislu, kao i u pogledu prikupljanja podataka o licima sa neriješenim građansko – pravnim statusom i jačanja sistema finansijske podrške manjinskim savjetima i zajednicama. Praksa upotrebe jezika i pisma, te školovanje pripadnika manjina na njihovu pismu ocijenjena je kao korektna.
Takođe, primijećeni su i napori Crne Gore usmjereni na jačanje među – kulturalnih odnosa i socijalne kohezije. Prema ocjenama relevantnih institucija, postoji dobar pravni okvir, uključujući i instituciju Ombudsmana, kao i zakonodavstvo koje zabranjuje i sankcioniše diskriminaciju po različitim osnovama. Finansiranje kulturnih projekata i konsultativnih mehanizama manjinskih zajednica (zajedno sa različitim državnim izvorima finansiranja otvorenim za nacionalne manjine) je podignuto na viši nivo u odnosu na prethodni period.
Jedan od najzastupljenijih kodova je onaj koji je vezan za Rome i Egipćane i koji obuhvata veliki broj sadržaja koji se tiču Strategije za socijalnu inkluziju Roma i Egipćana u Crnoj Gori i drugih strateških pristupa i dokumenata usmjerenih na poboljšanje položaja pripadnika romske i egipćanske zajednice. Ovi nalazi su podudarni sa rezultatima pravne analize i ukazuju na neophodnost stvaranja normativnih uslova za političku zastupljenost Roma.
Na osnovu rezultata sva tri segmenta istraživanja, definisane su dvije prioritne oblasti djelovanja. Prva oblast obuhvata zapošljavanje (građani jasno ukazuju da je u ovoj oblasti veoma prisutna diskriminacija), tj. adekvatna zastupljenost pripadnika i pripadnica manjinskih naroda i manjinskih nacionalnih zajednica u javnom sektoru, ali i u drugim sektorima. Drugi prioritet, odnosno problem koji zahtijeva hitno rješavanje je problem diskriminacije političkih neistomišljenika, koji je prisutan u crnogorskom društvu, kao i ostvarivanje mogućnosti olakšanog predstavljanja svih etničkih zajednica u tijelima koja donose najvažnije političke odluke (ovo se posebno odnosi na Rome, koji nemaju svog predstavnika u Parlamentu). To iziskuje određene primjene na normativnom planu, prije svega kroz odgovarajuće promjene i prilagođavanja Zakona o izboru odbornika i poslanika.
Osim toga, neophodno je raditi na jačanju nerazvijenog političkog i opšteg habitusa Roma i Egipćana u Crnoj Gori koji je uslovljen nerazvijenom političkom organizacijom, koja onemogućava ovu zajednicu da artikuliše i djelotvorno zastupa prava koja joj pripadaju, niti da izvrši odgovarajući pritisak na institucije koje su funkcionalno zadužene za zaštitu njihovih prava. U tom smislu je poslednjih godina postignut zavidan napredak na planu formiranja i djelovanja različitih nevladinih organizacija koje okupljaju pripadnike romske i egipćanske zajednice i aktivno se zalažu za zaštitu njihovih prava, ali te organizacije još uvijek nemaju odgovarajući vidljivost, kao ni podršku crnogorskog društva i države, ni u materijalnom, ni u stručnom pogledu.
Značajan nedostatak predstavlja i činjenica da Strategija za socijalnu inkluziju Roma i Egipćana u Crnoj Gori 2016 – 2020, usvojena u martu 2016. godine ne prioritizuje političku reprezentaciju ove zajednice i uključivanje njenih pripadnika i pripadnica u javne poslove (res publica). Sa druge strane, NRIS kao strateški okvir EU do 2020. godine preporučuje da socijalna inkluzija Roma i Egipćana uključi, između ostalog, i aktivnu participaciju romske i egipćanske zajednice u javnom životu država.
Na kraju zaključujemo da je za punu afirmaciju prava manjina neophodan sistemski pristup koji će omogućiti efikasnije ostvarivanje i zaštitu prava manjinskih naroda i manjinskih nacionalnih zajednica, a koji nadilazi normativne napore koje država preduzima. Posebno je značajno da lokalne samouprave preuzmu veću odgovornost za implementaciju lokalnih javnih politika, te da promovišu demokratsku kulturu i razvijaju proaktivan pristup prema multietničkom upravljanju.
Publikacija je dostupna ovdje, a objavljena je u okviru projekta “Osnažimo sistem za društvo jednakih prava” koji je podržan od strane Ministarstva za ljudska i manjinska prava.
