ANALIZA: Zašto presuda Ustavnog suda o proglašenju neustavnim zakona o odlaganju lokalnih izbora ima istorijski značaj

ANALIZA: Zašto presuda Ustavnog suda o proglašenju neustavnim zakona o odlaganju lokalnih izbora ima istorijski značaj

Snaga presedana

Presuda je došla kasno i ne može spriječiti posljedice neustavnog zakona koje su već nastupile. Sud je propustio sve što se moglo propustiti i više ne može biti zaštitnik Ustava u realnom vremenu. Uprkos svojoj presudi, on ne može staviti u pokret vremensku mašinu i vratiti izbore na jun mjesec – izbori će zaista biti odloženi. Partije su jasno i lako ,,nadigrale“ sve ostale institucije. Uprkos svemu tome, ovo je jedna od istorijskih presuda

U opštem galimatijasu na našoj političkoj sceni, gdje jedan događaj pretiče drugi, gdje partije i političari ne stižu da osmisle nikakve strategije koje važe dalje od sljedećeg dana, gdje građani, ako ih sve to uopšte više interesuje, mogu samo da zapanjeno posmatraju kako se munjevitom brzinom nižu političke informacije, glasine, laži, gossipi, saopštenja i uvrede, Ustavni sud Crne Gore je, poslije duže hibernacije, donio jednu od najvažnijih presuda u istoriji svoga postojanja.

Radi se o presudi kojom je ukinuo, odnosno proglasio neustavnim sporne odredbe Zakona o dopuni Zakona o lokalnoj samoupravi. Ovim zakonom poslanici Skupštine Crne Gore donijeli su nesvakidašnju odluku da lokalne izbore u 14 opština u kojima živi tri četvrtine ukupne populacije zemlje, sa Ustavom obaveznih datuma iz juna mjeseca, odlože za oktobar ove godine.

Okašnjela, ali važna odluka

Paradoksalno, sud je u ovom slučaju propustio da djeluje na vrijeme, iako je još u fazi nacrta zakona ,,sa Mjeseca“ bilo vidljivo da će on biti neustavan.

Sud se nije pokrenuo ni kada je predsjednik države vratio zakon na ponovno odlučivanje, niti kada su renomirane NVO koje se bave izborima uzbunile javnost o neustavnosti zakona i podnijeli predstavku Ustavnom sudu. Presuda je došla

kasno i ne može spriječiti posljedice neustavnog zakona koje su već nastupile. Sud je propustio sve što se moglo propustiti i više ne može biti zaštitnik Ustava u realnom vremenu. Uprkos svojoj presudi, on ne može staviti u pokret vremensku mašinu i vratiti izbore na jun mjesec – izbori će zaista biti odloženi. 

Partije su jasno i lako ,,nadigrale“ sve ostale institucije. Uprkos svemu tome, ovo je jedna od istorijskih presuda. Ona ima neprocjenjivu važnost pro futuro. Njen duh ostavlja pravno nasljeđe od izuzetnog značaja za očuvanje demokratskog poretka u zemlji.

U parlamentarnim demokratijama je dobro poznat i često primjenljiv slučaj skraćenja mandata parlamenta, tj. prijevremenih ili vanrednih izbora koji obično nastupaju onda kada vlada izgubi većinu u parlamentu ili iz nekog drugog razloga sama podnese ostavku.

U političkim naukama se smatra da je institut vanrednih izbora jedan od glavnih ventila-zaštitnika parlamentarnih sistema i jedna od njegovih glavnih prednosti u odnosu na predsjedničke. Pomoću instituta vanrednih izbora parlamentarni sistemi u najvećem broju slučajeva sprečavaju da kritični momenti u političkom životu prerastu u krizu sistema, već ih pretvaraju u manje-više ,,običnu“ i za ove sisteme uobičajenu krizu vlade. Mandat se vraća građanima da odluče ponovo, sistem se do određene mjere ,,resetuje“, novi kabinet nastupa umjesto prethodnog i demokratija pokazuje zašto je jedini od svih sistema koji je u stanju da ispravlja svoje greške.

Nasuprot ovome, produženje mandata izabranim predstavnicima je ,,jeres“ u demokratskom poretku, njegova krajnja nužda koja nastupa samo u izvanrednim okolnostima, pa ovakvu mogućnost gotovo sve poznate demokratije vezuju za prilike u kojima je u zemlji nastupilo vanredno ili ratno stanje i striktno je regulišu Ustavom i zakonima. U takve slučajeve spada i Crna Gora čiji Ustav o ovome nedvosmisleno govori u čl. 84: ,,Ako mandat Skupštine ističe za vrijeme ratnog ili vanrednog stanja, mandat joj se produžava najduže 90 dana po prestanku okolnosti koje su izazvale to stanje“. Analogna odredba nalazi se i u Zakonu o lokalnoj samoupravi, jer je, kada je sistem vlasti u zemlji u pitanju, hijerarhija pravnih normi jasna i nijedan zakon ne može modifikovati ili relativizovati ustavne odredbe.

Partije iznad institucija

Vodeći se najobičnijim partijskim kalkulacijama o tome kada im ,,odgovara“ održavanje lokalnih izbora, crnogorska politička klasa jednostavno i bez zazora je odlučila da održavanje tih izbora pomjeri za četiri mjeseca, vjerovatno sa punom sviješću da očigledno i flagrantno krši Ustav.

Iako je u momentu donošenja neustavnog zakona trenutna parlamentarna većina bila ,,za“, a trenutna parlamentarna opozicija ,,protiv“, u ovome poslu nije bilo nevinih. Samo koji mjesec ranije kada su uloge bile obrnute, tadašnja većina je pripremala istovjetno rješenje, pa se u slučaju donošenja zakona kojim su odloženi lokalni izbori može s pravom govoriti o konsensualnom kolektivnom kršenju Ustava koje je naša politička klasa sa obje strane političkog spektra ili pripremila ili neposredno izvršila. 

Zbog vjerovatne svijesti o tome zakonodavci su se potrudili da svoju odluku vežu za jedinu temu o kojoj u Crnoj Gori postoji ubjedljiva većinska saglasnost – evropsku agendu. Obrazloženje je glasilo da se ovim zakonom izlazi u susret davnašnjoj preporuci EU da lokalne izbore u Crnoj Gori ubuduće treba održavati u jednom danu. Za ovakav zakon, međutim, nije bilo dobrog obrazloženja, jer svako, izuzev Ustavom propisanih okolnosti vanrednog ili ratnog stanja koje u ovom slučaju nijesu nastupile, prosto vrijeđa zdravi razum.

Uprkos tome što su se kod nas gotovo sve javne kritike zakona fokusirale na njegovu neustavnost i što je Ustavni sud donio pomenutu presudu upravo iz razloga što je zakon u suprotnosti sa Ustavom, istorijski značaj odluke Ustavnog suda ne sastoji se ili barem ne samo i ne prije svega u otklanjanju neustavnosti. Ima i bilo je mnogo banalnih neustavnih zakona.

Mnogi od njih su, takođe, otklonjeni iz ustavnog poretka, ali ih se niko više i ne sjeća niti su imali neki osobiti značaj. Ovdje su razlozi mnogo dublji. Ovdje je neustavnost, ako tako možemo da kažemo, na posljednjem mjestu.

Udarac u temelje demokratske vladavine

Radi se, naime, o tome da je naša partijsko-politička klasa, donoseći zakon o odlaganju izbora, makar i samo na lokalnom nivou, udarila u temelje osnovnih principa svake demokratske vladavine.

Demokratska vladavina počiva na političko-filozofskom konceptu o tzv. društvenom ugovoru koji se virtuelno sklapa između onih koji vladaju i onih kojima se vlada. Ovaj ,,društveni ugovor“ bazira se na principu narodne

suverenosti tj. građana kao vrhovnih nosilaca suvereniteta koji voljno prihvataju da sebi izaberu predstavnike i vladu kako bi ovi upravljali zajedničkim poslovima.

Da bi takva vlada bila prihvaćena, tj. legitimna i vladala na osnovu saglasnosti (government by consent), ona mora za svoje postupke biti odgovorna nosiocu suvereniteta, pa samim tim i smjenjiva. Pravni izraz i sredstvo njene odgovornosti predstavlja vrhovni zakon zemlje – Ustav, a instrument njene smjenjivosti se nalazi u izborima.

Izbori, pri tome, nijesu samo tehničko sredstvo kojim se zauzimaju javni položaji, već najdirektniji i najradikalniji način putem koga građani kontrolišu svoju vladu, tako što mogu da je zadrže ili otjeraju i postave drugu. Kako ne bi došlo do ovjekovječenja vladavine, smrtnog neprijatelja svakog demokratskog poretka, vladavina se ograničava na tačno određeni period poslije kojega se moraju održati novi izbori. Demokratija je vladavina pro tempore.

Sve ovdje izloženo spada u osnovnu teoriju i bazične principe konstitucionalne demokratije, poretka zasnovanog na kontrolisanoj, odgovornoj i smjenjivoj vladi. Ovi principi ugrađeni su i u Ustavu Crne Gore. I svi do jednog prekršeni su i podriveni donošenjem Zakona o dopuni Zakona o lokalnoj samoupravi, što je samo birokratski naziv za njegovu suštinu – zakon o odlaganju izbora.

Zašto kažemo da je ovaj zakon, naizgled tehničkog karaktera, narušio sve principe konstitucionalne demokratije? Iz prostog razloga što se iza benignog termina ,,odlaganje“ izbora krije nelegitimno i nelegalno produženje vladavine. Njime je, makar i na samo četiri mjeseca, raskinut društveni ugovor sa građanima, politička klasa se odvojila od nosioca suverenosti i time prestala da bude legitimna, de facto je izjavila da je ne interesuje vladavina na osnovu saglasnosti, nego samo na osnovu sopstvene procjene, odbacila je princip odgovornosti i periodične, Ustavom tačno utvrđene smjenjivosti na izborima i na kraju, prekršila modus operandi konstitucionalne demokratije – ustavnost i zakonitost.

Kada se upustite u ovako temeljno podrivanje principa demokratske vladavine, pravilo koje je Katon formulisao još u doba rimske republike (regula Catoniana), da štetni pravni posao ne može naknadno postati valjanim (,,quod ab initio vitiosum non potest tractu temporis convalescere“), postaje realno, dobija na ubrzanju i proizvodi nove nelegitimnosti i nelegalnosti.

Crimen prema demokratiji

U konkretnom slučaju to su bili prilično groteskni ,,izbori“ starih/novih gradonačelnika u lokalnim skupštinama kojima je na osnovu svih principa konstitucionalne demokratije i našega ustava već bio istekao mandat i oni nijesu smjeli da dođu u priliku da više ikoga ,,biraju“.

Uprkos ovakvom očiglednom crimenu prema demokratiji od strane naše partijsko-političke klase, ne treba pretjerivati sa ocjenom o njenim namjerama. Podrivanje demokratije ovdje nije imalo prevratničke ambicije. Nikakva diktatura ili suspenzija ukupnog demokratskog poretka nije bila na umu našim partijskim političarima. Niko od njih nije ni indicirao, a kamoli izjavio da želi produženu suspenziju izbora u zemlji.

Konačno, ovo nije bilo djelo jedne partije ili neke uže grupe ljudi. Više raznih partija bile su pokretači i beneficijari ove odluke. Motiv za donošenje zakona bile su samo obične i privremene izborne kalkulacije sa privremenim trajanjem. Da čitava stvar bude još tužnija, u ovom neslavnom poduhvatu, naša partijsko-politička klasa imala je i jednog prećutnog saveznika – predstavnike EU. Zarad svog ne tako važnog, gotovo banalnog, i pitanje je da li u praksi uopšte ostvarivog prijedloga o održavanju lokalnih izbora u jednom danu, oni se nijesu nijednom oglasili povodom očiglednog ugrožavanja bazičnih principa konstitucionalne demokratije i našega ustava. Našim partijama je time bio otvoren put za jednu ovakvu akciju.

Ako je tačna ocjena da naša politička klasa nije imala nikakve dalekosežne antidemokratske planove ili namjere, već samo sitnu političku računicu, u čemu je onda tako veliki značaj makar i jako zakašnjele i neefikasne odluke Ustavnog suda?

U snazi presedana. Ustavni sud je svojom presudom o proglašenju neustavnim zakona kojim su odloženi lokalni izbori jednom za svagda osporio mogućnost da se principi konstitucionalne demokratije u zemlji podrivaju na ovaj način. Biće možda mnogo drugih izazova i drugih načina, ali ovaj ne.

U nekoj bližoj ili daljoj budućnosti neki novi populistički lider(i), neki budući crnogorski Tramp, Orban, Duterte, Čavez i sl. neće moći da u arhivama pronađu Zakon o dopuni Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2022. godine, da se na njega pozovu i lakonski zaključe: pa, ako je tada moglo na četiri mjeseca, što onda sad ne bismo mogli da odložimo na dvadeset četiri ili možda i duže?

I tako, per definitionem privremenu vladavinu u demokratiji pretvore u vremenski i suštinski neograničenu u nekom sasvim drugačijem poretku koji će formalno i dalje nositi demokratski naziv.

Jer, u današnjem vremenu demokratija se uglavnom više ne ruši vojskom i državnim udarima, nego se podriva iznutra od strane dejstvujućih političara koji je kvazi-legalnim akcijama i pravnim manevrima raznih vrsta, poput ovoga o kome je ovdje riječ, nastoje isprazniti od svakog sadržaja i na njeno mjesto postaviti populistički odnos između ,,vođa“ i ,,naroda“.

Bez otpornih institucija ovakve akcije obično završavaju fatalnim ishodom. Ustavni sud je, u okviru svojih moći, ostavio pravno nasljeđe koje se suprotstavlja jednoj ovakvoj mogućnosti.

prof. dr Srđan Darmanović, član UO CEDEM-a

Social media & sharing icons powered by UltimatelySocial
LinkedIn
Share
WhatsApp